Gustavo Sipolatti[1] e Raquel Gouveia[2]
RESUMO
O artigo faz uma análise do texto substitutivo da PEC n° 45/2019, apresentado em junho de 2023 pelo Deputado Aguinaldo Ribeiro (PP) na Câmara Federal, com recorte sobre as implicações da criação do Conselho Federativo em relação à forma federativa da República Brasileira, adotada pela Constituição Federal de 1988 e os impactos na autonomia dos Estados e dos Municípios. Para ao final, concluir que o atual texto da Reforma Tributária esvazia as competências fiscais para arrecadar e distribuir recursos, administrativas e legais para legislar e regulamentar a normatização tributária, e transfere a representação judicial e a extrajudicial dos entes subnacionais, que delegam os seus poderes essenciais ao novo órgão central, se tornando um intermediário na viabilização das condições materiais para o funcionamento políticas públicas essenciais à sociedade. Ademais, comprometem a unicidade e as prorrogativas da advocacia pública.
Palavras-chave: Reforma Tributária. Federalismo. Autonomia. Prerrogativas.
- INTRODUÇÃO
Tramitam no Congresso Nacional propostas que tratam da Reforma Tributária. O cenário não é inédito e se renova de tempo em tempo. A despeito da falência das inúmeras intervenções legislativas desde a Constituição de 1988. Propostas de reformas tributárias nunca faltaram e, ao contrário do que previsto como escopo maior de atender a um projeto de Estado, apenas tornaram mais agudo o caos sistêmico.
No dia 22 de junho de 2023, o Relator[3] da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n° 45/2019, que trata da Reforma Tributária, apresentou seu Parecer[4] e um substitutivo para aproximar o seu texto em dois pontos específicos ao da PEC n° 110/2019.
O primeiro ponto trata da criação de um Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) Dual, de forma que ficaria afastada a ideia inicial de um IVA único. Assim, em substituição ao IVA nacional, o substitutivo propôs uma bifurcação da tributação sobre o consumo, de sorte que foi idealizada a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) a cargo da União e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que seria de competência comum aos Estados e Municípios.
O segundo ponto de destaque no substitutivo abandona a proposta de a administração fiscal ser dividida entre os entes subnacionais, criando um Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), órgão autônomo, centralizado, concentrado e majoritário, composto por membros de todos os Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Após rápida tramitação da PEC n° 45/2019 na Câmara dos Deputados Federais, com a votação já ocorrida no início do mês de julho de 2023 e o seu encaminhamento para o Senado. A análise sobre o Conselho Deliberativo deverá ocorrer de forma menos açodada e com maior participação dos Estados, dos Municípios e da Sociedade para a boa compreensão, ajustes e deliberação. Sendo o enfoque do artigo contribuir para ajustes que evitem a desintegração da federação, cláusula pétrea, bem como o atingimento dos objetivos constitucionais de desenvolvimento nacional e de redução das desigualdades regionais.
- DESENVOLVIMENTO
2.1 Estados-membros: entes federados dotados de autonomia.
Conforme dispõe o art.1° da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Ademais, o art. 18 da CF/88 fixa que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição.
A forma federativa de Estado é resguardada na própria Constituição como cláusula pétrea. A doutrina de Gilmar Mendes dispõe que “a Constituição de 1988 elegeu como cláusulas pétreas a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º).”[5]
Ensina o Ministro Luís Roberto Barroso[6], “a forma federativa de Estado procura conciliar o respeito à diversidade de cada entidade política com elementos de unidade indispensáveis à preservação da soberania e da integridade nacionais”.
O federalismo impõe a repartição do poder político entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. No caso brasileiro, o federalismo já passou por diversas fases, algumas com maior concentração de atribuições e receitas no Governo Federal, outras com uma melhor reorganização e repartição competências, porém, no que se refere a repartição de receitas tributárias, a concentração arrecadatória em favor da União ainda é uma realidade. Nesse sentido, a lição do Ministro Luís Roberto Barroso[7]:
A Federação, mecanismo de repartição do poder político entre a União, os Estados e os Municípios, foi amplamente reorganizada, superando a fase do regime de 1967-69, de forte concentração de atribuições e receitas no Governo Federal. Embora a União tenha conservado ainda a parcela mais substantiva das competências legislativas, ampliaram-se as competências político-administrativas de Estados e Municípios, inclusive com a previsão de um domínio relativamente amplo de atuação comum dos entes estatais. A partilha das receitas tributárias, de outra parte, embora um pouco mais equânime do que no regime anterior, ainda favorece de modo significativo a União, principal beneficiária da elevadíssima carga tributária vigente no Brasil. De parte isso, ao longo dos anos, a União ampliou sua arrecadação mediante contribuições sociais, tributo em relação ao qual Estados e Municípios não têm participação, contribuindo ainda mais para a hegemonia federal. A verdade inegável é que os Estados brasileiros, em sua grande maioria, apesar da recuperação de sua autonomia política, não conseguiram encontrar o equilíbrio financeiro desejável.
Objetivamente, pode-se afirmar que a caracterização do Estado federal envolve a presença de três elementos, quais sejam: 1) a repartição de competências político-administrativas, legislativas e tributárias; 2) a autonomia, que assegura a cada ente federado o poder de auto-organização, autogoverno e autoadministração; e 3) a participação na formação da vontade do ente global, o que tradicionalmente se dá pela composição paritária do Senado Federal, onde todos os Estados têm igual representação.
Pode-se concluir que sem a efetiva manutenção da repartição de competências político-administrativas, legislativas e tributárias; sem efetiva garantia da autonomia de cada ente federado; e sem a preservação da efetiva da representação paritária entre os Estados na formação da vontade; não há que se falar em Estado federal, com afronta aos princípios fundamentais da Constituição Federal de 1988.
A Suprema Corte Brasileira[8] já inclusive declarou que “a repartição de receitas é crucial para a vida harmônica do Estado Federal”.
Diante disto, não se pode pensar em uma reforma tributária, que vulnere o pacto federativo e a autonomia dos entes federados.
2.2 Implicações decorrentes da aprovação da PEC n° 45/2019, na forma do substitutivo apresentado pelo Relator, Deputado Federal Aguinaldo Ribeiro (PP).
A proposta de reforma tributária que tramita no Congresso Nacional traz inúmeras e significativas modificações ao texto constitucional e ao atual modelo do sistema tributário nacional. Entretanto, o presente trabalho tem por escopo tecer considerações, especificamente, acerca do Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), insculpido no artigo 156-B da PEC, que abaixo se transcreve na íntegra. Vejamos:
“Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:
I – editar normas infralegais sobre temas relacionados ao imposto, de observância obrigatória por todos os entes que o integram;
II – uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto, que serão vinculantes para todos os entes que o integram;
III – arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios; e
IV – dirimir as questões suscitadas no âmbito do contencioso administrativo tributário entre o sujeito passivo e a administração tributária.
§ 1º O Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços, entidade pública sob regime especial, terá independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira.
§ 2º Na forma da lei complementar:
I – todos os Estados, o Distrito Federal e todos os Municípios participarão da assembleia geral, que funcionará como instância máxima de deliberação e autoridade orçamentária, sendo os votos distribuídos de forma paritária entre o conjunto dos Estados e o Distrito Federal e o conjunto dos Municípios e o Distrito Federal;
II – o Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços será financiado por percentual do produto da arrecadação do imposto destinado a cada ente federativo;
III – o controle externo do Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços será exercido pelos Poderes Legislativos dos entes federativos com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, que atuarão de forma coordenada;
IV – o Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços coordenará a atuação integrada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na fiscalização, no lançamento, na cobrança e na representação administrativa ou judicial do imposto, podendo definir hipóteses de delegação ou compartilhamento de competências entre as administrações tributárias e entre as procuradorias dos entes federativos;
V – as competências exclusivas das carreiras da administração tributária e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão exercidas, no Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços, por servidores das referidas carreiras; e
VI – serão estabelecidas a estrutura e a governança do Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços, cabendo a regimento interno dispor sobre sua organização e funcionamento.
§ 3º O Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços e a administração tributária da União atuarão com vistas a harmonizar normas, interpretações e procedimentos relativos aos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V.”
O Conselho Federativo contará com a participação dos Estados, do Distrito Federal (DF) e dos Municípios, concentrando a autonomia financeira que lhe será delegada. Diz-se isto, uma vez que será transmitido para este órgão nacional o protagonismo arrecadatório e distributivo que atualmente pertencem aos Estados, DF e Município. Dessa forma, os entes subnacionais delegantes contarão com a mera representatividade indireta e condicionada a uma deliberação do órgão colegiado.
A competência deste órgão central – Conselho Federativo - é exclusiva e ampla, de sorte que poderá interpretar a lei, editar normas administrativas, aplicar a legislação, arrecadar, compensar e distribuir o produto da arrecadação, resolver o contencioso tributário, coordenar a atuação da fiscalização, realizar a representação administrativa e/ou judicial, delegar, compartilhar competências entre as administrações tributárias e procuradorias dos entes, havendo ainda uma espécie de cessão e absorção das carreiras de servidores da administração tributária e das procuradorias.
Conforme consta no modelo apresentado no substitutivo da PEC, a vontade política dos Estados e do Distrito Federal será proporcional a dos municípios, e todas as questões poderão ser resolvidas por votação.
Perceptível que a delegação que foi proposta aos entes subnacionais, para que transfiram a sua autonomia relacionada à organização e administração das suas finanças para o Conselho Federativo a ser criado, com a absorção por este de inúmeras competências que lhe são essenciais e atualmente pertencentes, fere o pacto federativo, violando cláusula pétrea.
O pacto federativo pode ser definido como “o conjunto de dispositivos constitucionais que configuram a moldura jurídica, as obrigações financeiras, a arrecadação de recurso e os campos de atuação dos entes federados”.[9]
A proposta do substitutivo da PEC 45 atinge, diretamente, a autonomia financeira e administrativa dos entes federados. Trata-se de deliberação com potencial de impacto no eixo central da Constituição Federal e na organização política do Brasil.
Feitas tais considerações, merece destaque a previsão de que IBS venha a ser instituído por Lei Complementar (LC), a ser editada pela União, em contraponto ao atual sistema, no qual o ICMS e o ISS são instituídos pelos próprios Estados e Municípios.
Interessante registrar que o referido projeto de LC nacional ainda não foi apresentado. É certo que a LC, que será editada pela União, traçará as linhas da nova sistemática tributária, com absoluta ausência de influência dos entes atingidos, ferindo a autodeterminação e autonomia fixada dentro dos limites da Constituição. Nessa conjuntura, as novas regras, a serem fixadas em LC, deveriam ter suas balizas apresentadas em concomitância com a tramitação da PEC, a fim de possibilitar uma análise mais clara e precisa do novo sistema. O que tem acontecido na prática é que caminhamos “às cegas” para uma nova sistemática tributária carente de balizas firmes e objetivamente apresentadas.
Da mesma forma, a previsão de que Conselho Federativo poderá editar normas infra legais sobre temas relacionados ao IBS, que serão de observância obrigatória para todos os entes que o integram, caracteriza um cheque em branco. Partindo do momento presente, os entes subnacionais desconhecem o real teor das obrigações que irão se vincular, não havendo qualquer controle efetivo prévio à delegação estabelecida. Na sistemática ainda vigente, o próprio Estado quem regulamenta a sua legislação, entretanto, com o novo modelo, delegará esta competência ao órgão central, com chances de não serem observados os seus interesses e as suas peculiaridades.
Ainda, a vontade efetiva de cada ente aparenta estar sendo dividida e relativizada, gerando uma dízima insignificante no contexto de necessidade de autogoverno. O § 2º do art. 156-B é categórico e dispõe que, na forma da lei complementar, todos os Estados, o Distrito Federal e todos os Municípios participarão da assembleia geral, que funcionará como instância máxima de deliberação e autoridade orçamentária, sendo os votos distribuídos de forma paritária entre o conjunto dos Estados e o Distrito Federal e o conjunto dos Municípios e o Distrito Federal.
Claramente, diante da abertura do texto e das condições de representação pulverizada, a autonomia dos entes federados será violada por este modelo de deliberação, diga-se de passagem, uma vez que sequer existe, neste momento, um indicativo de como serão as apurações dos votos e quórum necessário para a aprovação das deliberações.
Pela PEC se potencializa a formação de um bloco majoritário, central e único, em que Estados com interesses e necessidades próprias poderão ser esvaziados um a um pela maioria estabelecida e de ocasião.
A proposta de se criar um órgão majoritário e concentrador de poder, que decidirá a política fiscal, poderá agravar ainda mais as distorções econômicas e sociais entre os Estados. A modificação da tributação para o consumo/destino, já prejudicará a arrecadação dos entes menos populosos e dos fornecedores. O fim dos incentivos fiscais e a falta de garantia dos Fundos criados recomporem as perdas e os estímulos necessários ao desenvolvimento local, também vulnerará os objetivos fundamentais da nossa república de garantir o desenvolvimento, de erradicar a pobreza e de reduzir as desigualdades sociais e regionais.
A repudiada guerra fiscal, com pontuais aspectos locais, de estímulo a economia de pequenos Estados produtores, tem o potencial de se transformar no massacre pela maioria, com efeitos devastadores na vida de milhões de pessoas, com atingimento direto as mais desfavorecidas, aos grupos minoritários e regionais.
Não bastasse, ao Conselho caberá uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto, que será vinculante para todos os Entes que o integram, por meio da participação e votação desses, que, como já dito, não se sabe ao certo como ocorrerá.
Apesar de os Estados, os Municípios e o DF integrarem o Conselho Federativo, o que poderia trazer um “ar” de legitimidade às normas e as demais determinações provenientes de tal entidade, o certo é que, aos Entes, ainda que contra a sua vontade, poderão ser impostas obrigações e interpretações contrárias aos seus interesses, ferindo por completo a autonomia e o núcleo federativo da nossa República.
Quanto a advocacia pública, chama também atenção inciso IV, § 2º do art. 156-B, ao estabelecer que o Conselho Federativo do IBS coordenará a atuação integrada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na fiscalização, no lançamento, na cobrança e na representação administrativa ou judicial do imposto, podendo, inclusive, definir hipóteses de delegação ou compartilhamento de competências entre as administrações tributárias e entre as procuradorias dos entes federativos.
Observa-se, mais uma vez, uma forte intromissão na autonomia dos entes e nas próprias atividades da Advocacia Pública, com atingimento a sua unicidade e violação as suas prerrogativas[10], com potencial impacto nos seus honorários.
No mesmo artigo, o § 2º, inciso V, afirma que, “na forma da Lei Complementar”, as competências exclusivas das carreiras da administração tributária e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão exercidas, no Conselho Federativo do IBS, por servidores das referidas carreiras”. Não parece haver espaço para que a Lei Complementar discipline competências e atribuições de carreiras de Procuradores do Estado, já estabelecidas na Constituição Federal.
Tal dispositivo desconsidera todas as nuances e o histórico de instituições, quase que seculares, para atender um projeto de planificação, que, por outro lado, não contribui para o ideal e o fortalecimento de uma Advocacia de Estado, com previsão constitucional, e importância já reiteradamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
A advocacia pública estadual já está prevista como função essencial à Justiça, cumprindo-lhe, com exclusividade, a representação em juízo e a consultoria jurídica dos entes públicos (art. 132 da CF/88), e enquanto Instituição de Estado estará sendo esvaziada com a aprovação deste projeto.
As 27 Procuradorias Estaduais mais a do Distrito Federal serão absorvidas e geridas por esse órgão central em toda a sua competência arrecadatória e fiscal. Podendo servir a PEC no atual modelo a um projeto de nítido viés totalitário, centralizador e desconforme a uma ideia mínima que se deve ter de Estado Democrático de Direito.
Algumas Procuradorias-Gerais do Estados já atuam bem há mais de 80 anos e hoje, com exclusividade, na cobrança em juízo dos tributos estaduais, na defesa dos entes públicos nas ações que questionam tais tributos e, ainda, na consultoria jurídica acerca de controvérsias sobre a legislação tributária.
A “expertise” nessas atividades, de há muito construída por agentes públicos selecionados por rigorosos concursos públicos, merece ser considerada, notadamente diante do princípio constitucional da eficiência, com o respeito e o aproveitamento das estruturas e experiência existentes, evitando-se, também, eventuais conflitos entre entes federados e entre esses e o órgão central que será criado, o denominado Conselho Federativo.
- CONCLUSÃO
Decerto, a reforma tributária é tema que precisa ser discutido no Congresso Nacional, porém, com o cuidado e a cautela que a matéria, de relevante impacto, exige.
O substitutivo ao Projeto de EC 45/2019, apresentado na Câmara dos Deputados em 22 de junho de 2023, propõe uma quebra do modelo constitucional existente, violando as balizas da forma federativa de Estado, mormente a autonomia dos Entes Subnacionais, além de desconstruir a advocacia pública enquanto instituição e violação às prerrogativas dos procuradores.
Assim, o substitutivo da PEC n° 45/2019 tem o potencial de esvaziar competências dos entes federados – Estados, DF e Municípios -, ao estabelecer que o Conselho Federativo, com exclusividade e em caráter vinculante, deverá interpretar e fixar as balizadas da legislação tributária, ser protagonista na resolução de dúvidas jurídicas e nos conflitos tributários, bem como atuar na arrecadação e na distribuição de receitas. O modelo afeta as competências já estabelecidas pelo texto constitucional, com o desfazimento da autonomia dos entes federados, da advocacia pública, em nítida violação da unicidade[11], com reflexos, inclusive, nas prerrogativas individuais e com impacto econômico[12] .
REFERÊNCIAS
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 7. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 14. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019.
CASTRO, Ana Paula. Reforma tributária: veja os principais pontos da proposta do relator. Publicado em 26 de jun. de 2023. Disponível em:< https://g1.globo.com/economia/noticia/2023/06/26/reforma-tributaria-veja-os-principais-pontos-da-proposta-do-relator.ghtml?UTM_SOURCE=whatsapp&UTM_ MEDIUM=share-bar-app&UTM_CAMPAIGN=materias> Acesso em 12 de jul. de 2023.
BRASIL. Senado Federal. Pacto Federativo. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/pacto-federativo>. Acesso em 12 de jul. 2023.
PRATA BRAGA, Vicente Martins, Princípio da unicidade: o fortalecimento das PGEs e a defesa da sociedade. Publicado em 24 de setembro de 2020. Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2020-set-24/vicente-braga-fortalecimento-pges-defesa-sociedade>.
[1] Procurador do Estado do Espírito Santo. Membro da Diretoria da ANAPE (2023/2026).
[2] Procuradora do Estado do Acre. Membro da Diretoria da ANAPE (2023/2026).
[3] Deputado Federal Aguinaldo Ribeiro (PP)
[4] CASTRO, Ana Paula. Reforma tributária: veja os principais pontos da proposta do relator. Publicado em 26 de jun. de 2023. Disponível em:< https://g1.globo.com/economia/noticia/2023/06/26/reforma-tributaria-veja-os-principais-pontos-da-proposta-do-relator.ghtml?UTM_SOURCE=whatsapp&UTM_ MEDIUM=share-bar-app&UTM_CAMPAIGN=materias> Acesso em 03 de jul.de 2023.
[5] Mendes, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 14. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019. P. 1891.
[6] Barroso, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 7. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2018. P. 112.
[7] Idem. 2018. P. 112.
[8] ADI 1.247, rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 16-8-2011
[9] Fonte: Agência Senado. https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/pacto-federativo
[10] Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[11] Artigo 132 da Constituição prescreve a competência exclusiva dos procuradores para representação judicial e consultoria jurídica das entedidades federativas, o que já foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal por meio do julgamento de diversas Ações Direta de Inconstitucionalidade, cita-se a título de exemplificação a ADI 6397Relatada pelo Ministro Luis Roberto Barroso, havendo por volta de 19 ações tramitando sobre o tema no Supremo o que evidencia o incomodo da unicidade para aqueles que querem enfraquecer a Administração Pública. Tema que não esfria nas reuniões da ANAPE pelas violações de prerrogativas que ocorrem pelo Brasil. (PRATA BRAGA, Vicente Martins, Princípio da unicidade: o fortalecimento das PGEs e a defesa da sociedade. Publicado em 24 de setembro de 2020. Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2020-set-24/vicente-braga-fortalecimento-pges-defesa-sociedade>. Acesso em 04 de jul. de 2023.
[12] Nebuloso o tratamento que será dado os honorários: A verba será devida? Quem será o seu titular? Haverá rateio?
